《國有土地上房屋征收和補償條例》解讀

    經(jīng)國務(wù)院領(lǐng)導批準，國務(wù)院法制辦20日全文公布《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見(jiàn)稿)》，以征求社會(huì )各界意見(jiàn)。

 

    一樁樁慘烈的中國式拆遷悲劇發(fā)生，令國有土地房屋征收補償立法備受全社會(huì )高度關(guān)注。從此次公布的征求意見(jiàn)稿中，人們可以看到，新條例的立法理念與設計思路，充分彰顯“維護‘公共利益’，保障被征收人的合法權益”的鮮明特色，并在公益維護與私權捍衛的交叉碰撞之間，力求達到雙贏(yíng)平衡。

 

 

 

    征求意見(jiàn)稿規定，為了“公共利益”的需要，對國有土地上單位、個(gè)人的房屋實(shí)行征收以及對被征收房屋的所有權人給予補償的，適用本條例。

 

    明確這點(diǎn)，不僅意味著(zhù)長(cháng)期以來(lái)在拆遷活動(dòng)中頻頻暴露的“官商合謀”將被封殺，而且宣告，將“公共利益”征收與商業(yè)開(kāi)發(fā)征收混為一談的拆遷模式，將徹底退出歷史舞臺。

 

    我國2004年憲法修正案為保護公民個(gè)人合法的私有財產(chǎn)，規定只能基于“公共利益”的需要并依照法律程序，才能進(jìn)行征收或者征用。

 

    但什么是“公共利益”，如何界定？成為立法的一大難點(diǎn)。專(zhuān)家學(xué)者認為不能過(guò)大，實(shí)務(wù)部門(mén)認為不能過(guò)窄。有學(xué)者指明，“公共利益”的界定，直接關(guān)系到對公民私有財產(chǎn)的保護力度以及地方政府的強拆空間。

 

    征求意見(jiàn)稿以列舉式的方式，明確“公共利益的需要”包括：國防設施建設；國家重點(diǎn)扶持并納入規劃的能源、交通、水利、科技、教育、文化、衛生、體育、環(huán)境和資源保護、文物保護、社會(huì )福利、市政公用等公共事業(yè)；為改善低收入住房困難家庭居住條件，由政府組織實(shí)施的廉租住房、經(jīng)濟適用住房等建設；為改善城市居民居住條件，由政府組織實(shí)施的危舊房改造；國家機關(guān)辦公用房建設以及法律、行政法規和國務(wù)院規定的其他公共利益的需要。

 

 

 

    征求意見(jiàn)稿規定，縣級以上地方人民政府負責本行政區域的房屋征收與補償工作。

 

    這就是說(shuō)，實(shí)施公益性征收、補償的主體只有一個(gè)，那就是政府。

 

    明確政府是征收補償的主體，是對現行操作的徹底顛覆。過(guò)去，制度設計的，就是政府躲在幕后，由拆遷人即開(kāi)發(fā)商向政府申請拆遷許可，獲批后由開(kāi)發(fā)商實(shí)施拆遷。而成為拆遷主體的開(kāi)發(fā)商，為了追求利潤，往往盡可能壓縮拆遷補償標準，并且把拆遷負擔轉嫁到房?jì)r(jià)里。由此導致的拆遷矛盾愈演愈烈，不斷升級。

 

 

 

    征求意見(jiàn)稿第10條規定，縣級以上地方人民政府在組織有關(guān)部門(mén)論證后，應當將房屋征收目的、房屋征收范圍、實(shí)施時(shí)間等事項予以公告，并采取論證會(huì )、聽(tīng)證會(huì )或者其他方式征求被征收人、公眾和專(zhuān)家意見(jiàn)。公告時(shí)間不得少于30日；但是，房屋征收范圍較大的，公告時(shí)間不得少于60日。

 

    縣級以上地方人民政府應當將被征收人、公眾和專(zhuān)家意見(jiàn)的采納情況、不采納情況及理由及時(shí)公告。

 

    征求意見(jiàn)稿第14條規定，縣級以上地方人民政府應當將房屋征收決定予以公告。公告應當載明房屋征收目的、房屋征收范圍、實(shí)施時(shí)間和行政復議、行政訴訟權利等事項。

 

    征求意見(jiàn)稿在征收程序中，突出強調了被征收人的知情權、參與權等。

 

 

 

    征求意見(jiàn)稿規定，被征收人以及與房屋征收決定有關(guān)的利害關(guān)系人對縣級以上地方人民政府作出的房屋征收決定不服的，可以依法申請行政復議，也可以依法向人民法院提起行政訴訟。

 

     這是一個(gè)新規定。突破只能對補償、安置可以提起復議或訴訟的局限。

 

    征收者與被征收者在征收階段產(chǎn)生的爭議，通常因是否屬于“公共利益”而起。在這個(gè)問(wèn)題上，過(guò)去政府既是運動(dòng)員也是裁判員，一手遮天，每每讓被征收人感到缺乏一個(gè)平等的說(shuō)理平臺。

 

    對征求意見(jiàn)稿的這一規定，北京大學(xué)法學(xué)院副院長(cháng)沈巋教授認為：“這一點(diǎn)非常重要，因為‘公共利益’確實(shí)存在模糊地帶。從美國的經(jīng)驗看，法院在同一件事情上也會(huì )有截然相反的判決。但非常重要的一點(diǎn)是，政府必須在法庭上接受被征收人關(guān)于‘公共利益’是否存在的挑戰，政府必須舉證證明自己的‘公共利益’主張究竟在什么地方�！�

 

    他表示，這是讓更多的民眾終接受政府決定的機會(huì )，也是政府重新審視自己決定是否周全的機會(huì )。

 

 

 

    征求意見(jiàn)稿規定，因危舊房改造的需要征收房屋的，縣級以上地方人民政府應當在組織有關(guān)部門(mén)論證的基礎上，征求被征收人的意見(jiàn)。90%以上被征收人同意進(jìn)行危舊房改造的，縣級以上地方人民政府方可作出房屋征收決定；未達到90%被征收人同意的，不得作出房屋征收決定。政府應當將征求意見(jiàn)的情況及時(shí)公布。

 

    征求意見(jiàn)稿還規定，因危舊房改造的需要征收房屋的，補償方案在報縣級以上地方人民政府批準前，還應當征得三分之二以上被征收人的同意；危舊房改造的補償協(xié)議，在簽約期限內簽約率達到三分之二以上的，方可生效。

 

    打著(zhù)危房房改造的旗號，一些地方政府與開(kāi)發(fā)商聯(lián)手行強拆之實(shí)，踐踏被征收人的私有財產(chǎn)權。征求意見(jiàn)稿的規定，有可能將明顯放慢舊房改造步伐。

 

 

 

    征求意見(jiàn)稿規定，房屋貨幣補償額，根據被征收房屋的區位、用途、建筑結構、新舊程度、建筑面積等因素，以房地產(chǎn)市場(chǎng)評估價(jià)格確定。

 

    被征收房屋的房地產(chǎn)市場(chǎng)評估價(jià)格由具有相應資質(zhì)的房地產(chǎn)價(jià)格評估機構，按照房地產(chǎn)估價(jià)規范和有關(guān)規定確定，但不得低于房屋征收決定生效之日類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格。

 

    房地產(chǎn)價(jià)格評估機構，由被征收人以投票、抽簽等方式確定。

 

    因補償談不攏，不知釀成了多少拆遷悲劇。

 

    征求意見(jiàn)稿的這一規定，至少有兩大看點(diǎn)：一是明確評估價(jià)“不得低于房屋征收決定生效之日類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)交易價(jià)格”；二是強調評估機構的中立性�，F在，許多被征收人都認為，評估機構不中立，因為都是政府單方指定的。征求意見(jiàn)稿改進(jìn)為“由被征收人以投票、抽簽等方式確定”，即被征收人說(shuō)了算。

 

    如果評估機構或估價(jià)師出具虛假或者有重大差錯的估價(jià)報告的，還將面臨被警告、吊銷(xiāo)資質(zhì)、被追究刑事責任等制裁。這是征求意見(jiàn)稿在法律責任中的規定。

 

 

 

    征求意見(jiàn)稿規定，補償方式可以實(shí)行貨幣補償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權調換，或者實(shí)行貨幣補償與房屋產(chǎn)權調換相結合的形式。

 

    因危舊房改造的需要征收房屋并進(jìn)行住宅建設的，被征收人享有回遷的權利。除征收租賃房屋外，被征收人可以選擇補償方式。

 

    提供靈活多樣的選擇，體現了對被征收人的尊重。

 

 

 

    征求意見(jiàn)稿規定，房屋征收部門(mén)及其委托的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式實(shí)施搬遷。任何單位和個(gè)人不得以暴力、脅迫以及其他非法手段實(shí)施搬遷。

 

    2009年11月27日，貴州博宇房地產(chǎn)公司組織數十人，攜帶鋼管、撬棍和封口膠，對普陀巷9住戶(hù)8間門(mén)面房進(jìn)行暴力拆遷，13名正在熟睡的住戶(hù)被強行拽上汽車(chē)拖離現場(chǎng)。這一野蠻拆遷，終釀成群體性事件。

 

    根據征求意見(jiàn)稿，如果房屋征收部門(mén)及其委托實(shí)施征收補償與搬遷的單位違法上述規定，不僅造成的損失要賠償，對直接負責的主管人員和其他直接責任人員，構成犯罪的，將依法追究刑事責任，尚不構成犯罪的，依法給予處分。

 

 

 

    征求意見(jiàn)稿規定，對房屋征收范圍內的違法建筑和超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑，不予補償，并依法拆除；對未超過(guò)批準期限的臨時(shí)建筑，應當給予適當補償。

 

    對違法建筑拆除是否補償問(wèn)題，一直以來(lái)都存在補與不補的爭議。

 

    補，是因為一些違法建筑的長(cháng)期存在，與政府職能部門(mén)不作為有關(guān)，政府應當為失職買(mǎi)單；不補，是因為那樣對守法者明顯不公平。

 

    征求意見(jiàn)稿堅持了“不予補償，并依法拆除”的立場(chǎng)。

 

 

 

    征求意見(jiàn)稿在附則中規定，非因“公共利益”的需要實(shí)施的拆遷，應當符合城鄉規劃、土地利用總體規劃，并依法辦理有關(guān)審批手續，由建設單位編制具體實(shí)施方案，報經(jīng)房屋征收部門(mén)批準后，按照自愿、公平的原則訂立拆遷補償協(xié)議。建設單位、受委托實(shí)施拆遷的單位不得采取中斷供水、供熱、供氣、供電等方式或者以暴力、脅迫以及其他非法手段實(shí)施拆遷。

 

    區別于公益性搬遷，非“公共利益”的拆遷，是一種民事行為，是平等主體之間的一種交易，不存在地方政府介入問(wèn)題，講究的是雙方協(xié)商。

 

    根據征求意見(jiàn)稿，縣級以上地方人民政府對商業(yè)拆遷進(jìn)行監督管理。

 

 

中國城市房屋拆遷制度始于上個(gè)世紀90年代。

 

    1991年6月1日，國務(wù)院發(fā)布我國第一部系統規范城市房屋拆遷行為的行政法規《城市房屋拆遷管理條例》，以配套當時(shí)的《城市規劃法》。

 

    1994年7月5日，我國出臺《城市房地產(chǎn)管理法》，由此拉開(kāi)了房地產(chǎn)市場(chǎng)化序幕，開(kāi)發(fā)商成為中國城鄉建設的主力軍。就在當年，中國開(kāi)始推行分稅制改革，地方政府開(kāi)始逐漸倚重土地財政。

 

    2001年6月7日，國務(wù)院常務(wù)會(huì )議通過(guò)了對《城市房屋拆遷管理條例》的修改，并于當年7月1日起實(shí)施。修改后的條例，仍然沒(méi)有區分公益和商業(yè)拆遷，其運作模式依然是建設單位向政府申請拆遷許可，獲批后實(shí)施拆遷，發(fā)生糾紛由政府裁決；被拆遷人拒絕拆遷的，實(shí)行強制拆遷。由于在拆遷問(wèn)題上，地方政府既是拆遷許可者，又是爭議裁決者，無(wú)形中充當了強拆的支持者，理論上為“官商合謀”提供了現實(shí)的便利，這逐漸發(fā)展成為拆遷矛盾的根源。

 

    2007年3月16日，《物權法》出臺。該法第42條規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序，可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)應當依法給予拆遷補償、維護被征收人的合法權益，征收個(gè)人住宅的還應當保障被征收人的居住條件�！�

 

    2007年8月30日，《城市房地產(chǎn)管理法修正案》通過(guò)。其中規定：“為了公共利益需要，國家可以征收國有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個(gè)人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件。具體辦法由國務(wù)院規定�！�

 

    2007年12月14日，在國務(wù)院第200次常務(wù)會(huì )議上，《國有土地上房屋征收與拆遷補償條例(草案)》是第一項議題。會(huì )議認為，這個(gè)條例直接關(guān)系人民群眾切身利益，要求有關(guān)部門(mén)廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)進(jìn)一步修改后，再次提請國務(wù)院常務(wù)會(huì )議審議，然后公開(kāi)征求群眾意見(jiàn)，再由國務(wù)院決定公布施行。

 

    2008年以來(lái)，盡管我國遭受?chē)�際金融危機沖擊，但相關(guān)立法仍在進(jìn)行中，據介紹，國務(wù)院法制辦在近兩年時(shí)間里，配合建設部門(mén)，進(jìn)一步加強了理論研究，并到廣州、大連展開(kāi)調研，與被拆遷人進(jìn)行座談。同時(shí)，國務(wù)院法制辦對拆遷條例修改中遇到的所有問(wèn)題，進(jìn)行了全面梳理，對草案進(jìn)行了不斷修改完善。特別需要說(shuō)明的是，在此期間，國務(wù)院法制辦還密切重視輿情收集，對征收、拆遷上發(fā)生的新問(wèn)題、新動(dòng)向，做到適時(shí)跟蹤、了解、分析，作為立法參考。